PNRR italiano: “lavori in corso”

Lo scorso 13 agosto, la Commissione europea ha erogato all’Italia a titolo di prefinanziamento €24,9 miliardi, pari al 13% dell'importo totale (191,5 miliardi) deliberato a favore del Paese in sovvenzioni (68,9 miliardi) e prestiti (122,6 miliardi) nel quadro del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza.

Al netto del pre-finanziamento da 24,9 miliardi, i 191,5 miliardi destinati all’Italia saranno erogati in 10 rate alla fine di ciascun semestre (l’ultima a metà 2026); ogni rata avrà un importo variabile tra 12,6 e 24,1 miliardi. La distribuzione degli esborsi non è uniforme nel tempo ma è più marcata nel periodo iniziale del programma (evidentemente, questo effetto è amplificato dall’anticipo già versato ad agosto). È in particolare la componente del sostegno finanziario non rimborsabile (ovvero delle sovvenzioni) a concentrarsi nei primi semestri dell’orizzonte (ciascuna delle prime tre rate vale 11,5 miliardi, più del doppio della media delle sette rate successive).

Se dunque l’erogazione dei fondi è soggetta ad accentuato frontloading, assai più dilazionate nel tempo sono le tempistiche che l’Italia ha scelto per “spendere” i fondi ricevuti. Ciò è in parte spiegato dal fatto che l’Italia (a differenza di altri Paesi europei) ha optato per concentrare gli interventi (l’84% del totale) sulla spesa in conto capitale (a fronte di incrementi contenuti della spesa corrente e di riduzioni marginali del carico fiscale), che giocoforza richiede un tempo di attuazione più lungo.

Le condizioni che dovranno essere rispettate per ottenere le varie tranche, e che riguardano l’attuazione sia degli investimenti che delle riforme inclusi nel PNRR dell’Italia, sono ben 528: si tratta di 314 “obiettivi” di tipo quantitativo (target) e di 214 “traguardi” di ordine qualitativo (milestone). Dell’insieme di queste 528 condizioni, 380 riguardano gli investimenti (261 gli obiettivi e 119 i traguardi) e 148 le riforme (53 gli obiettivi e 95 i traguardi).

Le “condizioni” poste dalla Commissione sono piuttosto sbilanciate sulla parte finale dell’orizzonte del Piano. Ciò è vero per quanto riguarda in particolare gli investimenti (soprattutto per ciò che concerne le condizioni più direttamente misurabili ovvero gli “obiettivi”: la scadenza di ben 87 “target” sui progetti di investimento è l’ultima in calendario ovvero metà 2026), mentre la tempistica delle riforme e quella dei “traguardi” è più ravvicinata.

Delle 528 condizioni, 51 sono richieste già entro quest’anno: 5 entro il 30 giugno, 4 entro il 3° trimestre e ben 42 entro fine anno. In gran parte si tratta di “traguardi” qualitativi. Quelli che dovevano essere completati entro il 2° e 3° trimestre sono stati nella sostanza realizzati, o appaiono in via di completamento.

Più sfidante sarà la realizzazione delle condizioni richieste entro la fine dell’anno: ben 42, anche se ancora una volta si tratta in gran parte di “traguardi” qualitativi (40 su 42). La sfida maggiore (ben 24 milestone) riguarderà le riforme da approvare entro fine anno. Tra queste, vi sono 3 riforme “abilitanti” (entrata in vigore di tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi per il sistema degli appalti pubblici; riforma del quadro di revisione della spesa pubblica; adozione di una relazione per orientare le azioni del Governo volte a ridurre l'evasione fiscale) e 5 importanti riforme “orizzontali” (riforma del processo civile, riforma del processo penale, riforma del quadro legislativo in materia di insolvenza, estensione al Fondo Complementare nazionale della metodologia adottata per il PNRR, istituzione di un sistema di archiviazione per monitorare l'attuazione del PNRR).

Sono 16 invece le scadenze che riguardano le riforme settoriali. Gli interventi sono molto specifici e quindi potenzialmente meno onerosi rispetto all’approvazione delle riforme orizzontali e abilitanti, ma richiedono una attività legislativa molto fitta da qui a fine anno. Inoltre, alcuni provvedimenti potrebbero presentare insidie (per esempio la riforma del sistema di istruzione terziaria, oppure la creazione del programma “Garanzia di occupabilità dei lavoratori" e del “Piano Nazionale Nuove Competenze”, che richiederebbero, se intesi in senso ampio, una riforma, oltre che un potenziamento, delle politiche attive del lavoro).

Evidentemente, gli scogli maggiori sono rappresentati dalla riforma del processo civile, del processo penale e del regime di insolvenza. La scadenza di fine 2021 prevede però solo l’approvazione delle leggi delega, mentre l’adozione dei relativi provvedimenti legislativi è in calendario entro la fine del 2022 e quella dei decreti attuativi entro la metà del 2023. Ad oggi, la Camera ha approvato la legge delega sul processo penale, ma è già arrivata in aula al Senato anche la riforma del processo civile. Più indietro è il cammino della riforma in materia di insolvenza.

C’è da ricordare che le erogazioni finanziarie saranno sospese solo in caso di inadempimenti gravi delle condizioni richieste.

In sintesi:

• La condizionalità richiesta dal PNRR italiano appare piuttosto blanda nel periodo iniziale del programma: la maggior parte delle condizioni riguarda le riforme ed è di natura qualitativa, quindi il giudizio della Commissione potrebbe essere almeno in parte discrezionale e perciò soggetto a considerazioni di natura anche politica (e le erogazioni saranno sospese solo in caso di gravi inadempienze);
• Cionondimeno, il volume di legislazione richiesto da qui a fine anno è di portata rilevante, in particolare in tema di riforme, sia nel merito delle questioni (soprattutto sul nodo della legislazione sul processo penale e civile e sull’insolvenza) sia per la quantità dei provvedimenti legislativi richiesti in ambito settoriale.

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